中国光伏发电史上最具市场化导向政策出台 补贴退坡信号明晰

　　经过十数次征求意见和反复讨论后，国家能源局近日正式公布《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》及附件《2019年光伏发电项目建设工作方案》(下称《光伏工作方案》)。再加上4月公布的无补贴平价上网政策征求意见稿和光伏上网电价政策，2019年三大年度光伏政策相继落地。由于首次引入竞争性方法对需要补贴的光伏发电项目进行配置和全国统一电价排序，《光伏工作方案》被业内评价为中国光伏发电史上最具市场化导向的政策。

 

　　《光伏工作方案》的公布正值引发行业巨震的“531光伏新政”发布一周年。2018年，这一以“强力收缰”为标志的产业政策影响持久而深远：从新政颁布后光伏板块股价全线下跌、千亿市值蒸发，到国内需求骤降、生产企业停产减产、启动降薪裁员，光伏产品价格断崖式下跌，中国光伏行业在悲观情绪中经历了一轮残酷洗牌。2019年版《光伏工作方案》公布后，市场情绪普遍乐观，多家分析机构给出40GW(1GW=1000MW)左右的年度国内新增光伏装机预测。随着国内市场需求的即刻启动及海外需求推动，光伏产业链产品价格将迎来上涨。

 

　　光伏发电建设管理新机制：能市场化的都交给市场

 

　　国家能源局新能源司有关负责人在解读中称，《光伏工作方案》对今后光伏发电建设管理在机制上做了调整，具体讲可以概括为“六个定”，即财政部门定补贴额度、价格部门定价格上限、能源部门定竞争规则、企业定补贴强度、市场定建设规模、电网定消纳能力。实行这个新机制后，光伏发电发展的市场化导向更明确、补贴退坡信号更清晰、财政补贴和消纳能力落实的要求更强化、“放管服”的改革方向更坚定。

 

　　上述机制简单来说就是，在相关主管部门设计和确定补贴总盘子、游戏规则之后，淡化政府干预，国家不再安排光伏发电建设规模，也不再给各省下达年度建设规模。能市场化的都交给市场，由企业和行业申报的上网电价竞价来确定补贴装机规模，在电价特别低或者平价上网项目特别多的情况下，整个市场装机规模能够扩得更大，反正，补贴需求越多，市场规模越是缩小。“国家补贴资金优先用于补贴需求下降快、能尽快实现平价的项目和地区，充分发挥国家补贴资金支持先进企业和引领光伏平价的作用。”

 

　　根据财政部《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》等要求，2019年度安排新建光伏项目补贴预算总额度为30亿元，其中，7.5亿元用于户用光伏(折合350万千瓦)、补贴竞价项目按22.5亿元补贴(不含光伏扶贫)总额组织项目建设，两项合计不突破30亿元预算总额。

 

　　《光伏工作方案》称，自2019年起，对需要国家补贴的新建光伏发电项目分为五类：光伏扶贫项目、户用光伏、普通光伏电站、工商业分布式光伏发电项目、国家组织实施的专项工程或示范项目。除光伏扶贫项目按既有政策实施、户用光伏单独管理外，其余三类原则上均由地方通过招标等竞争性配置方式组织项目，国家根据补贴额度通过排序确定补贴名单。

 

　　根据《光伏工作方案》，各省应综合考虑发展规划、当地资源条件、监测预警、市场消纳、建设成本等因素，规范组织竞争性配置。项目补贴竞价由地方组织申报、国家统一排序。省级能源主管部门按要求审核汇总后向国家能源局报送申报补贴项目及预期投产时间、上网电价等。国家能源局根据修正后的申报补贴项目上网电价报价由低到高排序遴选纳入补贴范围的项目。

 

　　为此，能源局设计了一套看似复杂的电价修正规则，以确保全国光伏电站在同一个标准之下进行竞价。对此，国家发改委能源研究所时璟丽研究员表示，国内幅员广阔，各地光资源禀赋和电价水平不同。这个修正电价的规则考虑了补贴退坡力度大的项目有竞争优势，同时又要与电价政策相衔接，也考虑到不同地区太阳能资源条件的差异和不同类型的光伏发电项目建设条件和成本差异。

 

　　官方解读中也提及了对上网电价修正规则如何确保公平的考量。在政策制定过程中，也研究过按补贴强度由低到高进行排序遴选，但从目前情况来看，各省燃煤标杆电价不一，甘肃、新疆、内蒙、宁夏等中西部自然资源条件较好的欠发达地区燃煤标杆电价普遍偏低，所以综合考虑与现行电价机制衔接、已形成的产业布局、资源开发与产业发展等因素后，没有采用这种办法。

 

　　新老政策衔接：老项目不占用新增补贴指标

 

　　《光伏工作方案》同时明确，存量普通电站不占用2019年度补贴额度。老项目不占用新增补贴指标，这好于市场预期。

 

　　“也即之前市场担心的一些未拿到指标的往年老项目会占用今年补贴指标的情况不会出现。因此可认为今年的30亿新增补贴除用于户用分布式的7.5亿元以外，其余的22.5亿元将全部用于支持19年新增项目；而2019年之前未纳入补贴指标的项目将转为平价上网项目或绿证交易。”瑞银证券分析称。

 

　　水电水利规划设计总院易跃春副院长表示，近年来一些省份为了支持地方光伏发电发展、推动能源转型，在国家规模之外自行安排了一些项目。按照国家相关政策，未纳入国家建设规模的项目不纳入国家补贴范围，此次政策中明确今年参与补贴竞价的范围是2019年新建项目。至于这些项目怎么办？国务院能源主管部门在研究相关政策时会同有关部门统筹考虑，通过转平价上网项目等措施逐步解决。此前出台的《国家能源局综合司关于报送2019年度风电、光伏发电平价上网项目名单的通知》也鼓励存量项目自愿转为平价上网项目，《国家发展改革委国家能源局关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(发改能源〔2019〕19号)鼓励平价项目和低价上网项目通过绿证交易获得合理收益补偿。

 

　　官方解读称，为支持户用光伏发展，综合考虑财政补贴预算总额、户用光伏补贴强度以及2018年结转项目等因素，同时兼顾户用光伏和补贴竞价项目关系，参考近几年户用光伏的实际发展情况以及2019年安排一个月时间的建设缓冲期，经研究并商有关各方，最终确定2019年纳入国家补贴规模的新建户用光伏350万千瓦，对应补贴预算7.5亿元。对于以往已并网但因种种原因未纳入补贴范围的所有户用光伏项目，该方案提出“兜底”政策：文件发布前建成并网但未纳入国家补贴范围的，可按规定向所在地电网企业申报，经当地备案机关和电网企业联合审核、确认后纳入2019年财政补贴规模，补贴金额按2019年价格政策(0.18元/千瓦时)全电量补贴。

 

　　《光伏工作方案》提出，列入以往国家建设规模、已开工但未建成并网的光伏发电项目，执行国家相关价格政策，2019年底仍不能全容量建成并网的光伏发电项目(含二期光伏发电领跑基地项目)，不再纳入国家补贴范围。列入以往国家建设规模，未开工的项目，2020年底需全容量并网，否则不再纳入国家补贴范围。对因红色预警不具备建设条件以及国家另有规定情形的，可以适当放宽建设期限。

 

　　电网消纳在《光伏工作方案》中的戏份很重。除在严格预警管理中反复强调对消纳条件的论证外，政策规定普通光伏项目、工商业分布式光伏项目需提供申报项目接网消纳条件、土地(场地)落实情况支持性文件。普通光伏项目需按单个项目提供接网消纳支持性文件，工商业分布式光伏项目只需提供所在地市或省份的电网企业针对多个分布式项目(或新增分布式项目装机总量)统一出具的接网消纳文件。