新基建：特高压的那些合规点

　　特高压，是指电压等级在交流1000kV及以上、直流±800kV及以上的输电技术，具有输送容量大、传输距离远、运行效率高和输电损耗低等技术优势。我国新能源基地主要集中分布在西北部地区，对比我国用电需求主要集中在中东部地区形成地域落差。加强建设特高压项目能够有效减少跨区域输电过程中的能源损耗，实现远距离超大容量的高效输电，有助于风电、光伏等其他新能源项目的长足发展，进一步巩固我国“西电东送、北电南供、水火互济、风光互补”的电力配置格局。

　　2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议研究新冠疫情防控和稳定经济社会运行重点工作，其中指出要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。2020年4月2日，国家电网有限公司召开“新基建”工作领导小组会议，会议强调要加快特高压工程项目建设，统筹好规划前期、物资供应、人力保障、建设协调、设备运输等各环节工作。本期文章将从法律合规角度分析在“新基建”背景下特高压项目建设中值得关注的核心法律问题。

　　一国家层面政策法规梳理

　　早在2006年2月9日，国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006━2020年）》中就提出，要重点研究开发大容量远距离直流输电技术和特高压交流输电技术与装备，间歇式电源并网及输配技术，电能质量监测与控制技术，大规模互联电网的安全保障技术等。我们就国家层面已发布的有关特高压项目的主要政策梳理如下：

　　二各地鼓励政策

　　为响应国家发展特高压等新基建项目的号召，我国各地先后出台了有关特高压项目建设的鼓励政策，西北部地区与中东部地区政府也进行了特高压项目的联动布局工作，部分地区的政策动向梳理如下：

　　在上述政策的支持下，根据国家电网的统计，截至2020年4月4日，在建的9条特高压输电通道已全部复工，全年建设项目投资规模人民币1,811亿元，将有效带动上下游产业发展，拉动社会投资人民币3,600亿元。特高压项目建设如火如荼的同时，其中的合法合规性问题也日益突出，本文以下部分将总结特高压项目的主要合规关注点，供各位参考。

　　三特高压项目的用地问题

　　我国《电力法》、《电力设施保护条例》等法律法规均未明确特高压项目用地使用权的取得方式，长期以来，该问题主要有赖于各个地区出台的有关电力设施保护、电力电网建设等法律规范解决，实践中就电网用地问题的纠纷也较为突出。随着2019年修正后的《土地管理法》对土地征收程序等问题的进一步明确，结合对各个地区相关立法的总结，我们理解特高压项目用地使用权的主要取得方式如下：

　　1划拨、出让方式

　　特高压项目中涉及永久占地的部分，如变电站、换流站等原则上可通过建设用地出让、划拨方式取得土地使用权。实践中，划拨方式更为常见，根据《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）的相关规定，变电主厂房设施及配套库房设施、变电站的专用交通设施、输配电线路塔(杆)，巡线站、线路工区，线路维护、检修道路、变(配)电装置，直流输电换流站及接地极、输变电、配电工程给排水、水处理等水工设施、输变电工区、高压工区等均属于经建设单位申请，可批准以划拨方式提供土地使用权的建设用地项目。

　　如该类用地涉及农民集体所有的土地的，根据《土地管理法》的相关规定，可通过土地征收后再行划拨或集体经营性建设用地入市交易方式取得土地使用权。同时，如待征收的土地为农用地的，还需先行办理农转用审批后再行征地。此外，特高压项目选址时应尽量避免占用永久基本农田、采矿区、重点文物保护区、自然保护区等环境敏感区域，否则征收或占用该等土地时须依法办理特殊的审批手续。

　　2以偿代征方式

　　对于特高压项目中的塔杆、架空输电线路走廊等部分，由于其占地面积小，且数量庞大，如一律要求以征地方式取得用地使用权将导致成本过高、手续繁琐等问题，因此许多地方政府对此允许以“以偿代征”，即由建设单位对相关土地承包经营权人或集体土地所有权人或建设用地使用权人给予一次性经济补偿的方式取得项目用地。以下是我们对部分地区相关法律规范的梳理：

　　3施工临时用地

　　特高压项目建设过程中也会涉及临时使用土地，如电网工程铺设作业带、设备物料临时堆放场地等，根据《土地管理法》的规定，如需临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。

　　如临时用地涉及临时占用林地的，根据《森林法实施条例》（2018年修正）第17条的规定，用地单位还应经县级以上人民政府林业主管部门批准，占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。如涉及临时占用草地的，则根据《中华人民共和国草原法》第40条，用地单位应经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意，占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

　　4占用林地、草地时的特殊审批要求

　　如特高压项目涉及占用林地或征收、征用林地的，根据《森林法》、《森林法实施条例》的相关规定，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意并预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书后方可依法办理建设用地审批手续。根据占用或者征收、征用林地类型及面积的不同，分别由国务院林业主管部门审核或省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。此外，如用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。

　　值得注意的是，根据国务院法制办公室对《关于请协调三峡工程输变电线路建设如何执行〈森林植被恢复费征收使用管理暂行办法〉的函》的意见，架空输电线路通过林地并不必然属于占用林地，如根据该输电工程应适用的保护区距离，需要砍伐、清除保护区内林木的，属于占用林地的行为，应当缴纳森林植被恢复费；如架空电力线路距地面较高不需要砍伐、清除林木的，不属于占用林地行为，则不应当缴纳森林植被恢复费。

　　如特高压项目涉及占用草地的，根据《中华人民共和国草原法》等相关规定，进行工程建设应当不占或少占草原；确需征收、征用或使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照土地管理法等规定办理建设用地审批手续。

　　四特高压项目投建应关注的其他合规点

　　1立项核准、备案要求

　　根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》,电网工程中，涉及跨境、跨省（区、市）输电的±500千伏及以上直流项目，涉及跨境、跨省（区、市）输电的500千伏、750千伏、1000千伏交流项目，由国务院投资主管部门，即国家发展和改革委员会核准，其中±800千伏及以上直流项目和1000千伏交流项目报国务院备案；不涉及跨境、跨省（区、市）输电的±500千伏及以上直流项目和500千伏、750千伏、1000千伏交流项目由省级政府按照国家制定的相关规划核准，其余项目由地方政府按照国家制定的相关规划核准。

　　特高压项目应也属于上述电网工程，作为±800千伏及以上直流项目和1000千伏交流项目，如同时涉及跨省（区、市）输电的，按照以上规定，须按照《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》等法律法规报国家发改委核准并报国务院备案。

　　2压覆矿产资源的调查、评估及补偿

　　根据《矿产资源法》（2009年修正）第33条，在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况；非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。

　　压覆矿产资源的调查及评估流程

　　根据国家能源局于2017年3月28日发布的《特高压输变电工程压覆矿产资源调查内容深度规定》（标准编号：DL/T 5522-2017，以下简称“《规定》”），特高压输变电工程须按照以下流程调查压覆矿产资源情况：1、矿产资源的查询查证；2、压覆矿产资源评估；3、压覆矿产资源评估报告的提交与评审。

　　压覆矿产资源的结论及审批

　　根据上述《规定》，如建设项目不压覆矿产资源或当工程建设及规划项目实施后，不影响矿产资源正常开采的，评估报告也需作出明确结论并进行充分的论证，建设项目可不作压覆处理；如建设项目确需压覆重要矿产资源的，由省国土资源主管部门提出初步审查意见，上报国土资源部批准，确需压覆非重要矿产资源，由矿产地所在行政区的县级以上国土资源主管部门提出初步审查意见，省级国土资源主管部门组织审查并出具批复意见。

　　压覆矿产资源的补偿协议

　　值得注意的是，根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发[2010]137号）的相关规定，建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。该等压覆补偿协议的签署将作为建设担保报国土资源部审批的前提手续之一。

　　综上，我们提醒特高压项目的建设单位在前期项目选址时应做好压覆矿产资源的查询查证，尽量避免项目路线压覆矿产资源，在难以避免压覆的情况下，应及时做好评估报告、上报审批等工作，并重视与相关矿业权人补偿协议的协商工作，明确补偿时间，关注各个地区不同的补偿标准，并在补偿协议中要求对方承诺此后不得再主张其他补偿要求。

　　3与已有建筑物的安全距离

　　根据我国《电力法》、《电力设施保护条例》等规定，电力线路附近应设置一定距离的保护区，就架空电力线路而言，该保护区与电力线路与建筑物之间的安全距离相关，但该等法律规范并未明确500KV以上电压等级的架空输电线路保护区及安全距离标准。

　　此外，目前《电力设施保护条例》仅就一般性的架空电力线路规定一般情况下不得跨越房屋，特殊情况下需要跨越的，电力建设企业应采取安全措施，与有关单位达成协议。但根据架空输电线路设计技术规范，500千伏及以上架空电力线路不得跨越建筑物、构筑物，不存在例外情形。目前部分地方有关电网建设的立法也明确了该规范中的要求，如《甘肃省电网建设与保护条例》第21条第2款规定：“超过500千伏以上电压等级的架空输电线路不得跨越居民住宅。确需跨越的居民住宅以及在架空线路走廊内按照安全需要应当拆除的其他房屋，电网设施建设单位应当依法申请拆除并给予补偿。”

　　此外，部分地方立法就特高压项目也特别规定了电力线路保护宽度，弥补了国家立法在该领域的空白，如《浙江省特高压电力线路保护区宽度和安全距离标准（试行）》（浙经信电力〔2014〕356号）即规定了特高压电力线路保护区宽度、特高压电力线路与树木之间的安全距离、特高压电力线路与建筑物之间的安全距离等具体要求。

　　综上，由于国家层面的立法对特高压项目的安全保护距离没有统一规范，相关建设单位应关注项目线路经过地不同地区的具体要求，确保与建筑物保留足够的安全距离，如确需跨越部分建筑物的，建设单位应尽早与待拆除房屋的权利人协商补偿协议，避免因此耽误施工进度。

　　4电磁辐射等环境保护问题

　　根据《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）第42条，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害等。

　　以生态环境部于2020年1月27日向国家电网发布的《关于驻马店-武汉1000千伏特高压交流输变电工程环境影响报告书的批复》为例，其中要求（一）特高压项目须严格落实控制工频电场、工频磁场的各项环境保护措施，确保工程周围区域工频电场强度、工频磁感应强度符合《电磁环境控制限值》（GB8702-2014）要求，且应设置警示和防护指示标志；（二）线路应避让饮用水水源保护区和自然保护区等生态敏感区，确实不能避让必须经过的，应采取较小塔型、高塔跨越、档距加大等环境保护措施，选择影响较小区域通过，减少占地和林木砍伐，防止破坏生态环境和景观。

　　目前司法实践中已有关于特高压项目电磁辐射侵权诉讼的案例，如某相邻污染侵害纠纷案（（2019）湘01民终11521号）。因为特高压项目往往跨区域较广，其中涉及复杂的生态类型及居住环境，建设单位、施工单位应关注国家及地方发布的有关特高压项目工频电场、工频磁场等各项环境保护标准，防止项目建设过程中因环境污染造成大量纠纷。

　　5特殊的内部结算管理规范

　　特高压项目很多是由国家电网或南方电网总部统一管理的，以国家电网为例，对于由国家电网总部直接投资、省公司总部和省公司共同投资的特高压交流、特高压直流及其他直流等工程，须适用《国家电网有限公司特高压工程结算管理实施细则》（国网(基建/4)953-2019，以下简称“《国家电网结算细则》”）及《国家电网公司输变电工程结算管理办法》中的相关要求进行工程结算。

　　作为此类项目中的工程承包人，应关注上述国家电网的内部规范安排相关工作。如根据《国家电网结算细则》第11条，承包人编制建筑、安装等施工结算文件，提交建设管理单位，特高压工程应于单项工程竣工验收后15日内编制完成并提交；施工结算文件中应包含承包人申请结算的全部费用及相关依据或支撑资料(详见附件)，未在规定时间内提交结算资料和结算资料不齐全的项目不纳入工程结算等。

　　此外，根据《国家电网结算细则》第11条，“预结算审查组审核确定的施工预结算费用，作为编制预结算文件的依据，但不得作为支付工程尾款的依据。工程预付款和工程进度款支付总额应不高于已完工程价款的85%。”第26条，“工程结算文件未经国网特高压部审批的项目，建设管理单位、各合同承办单位不得结清相应价款。”

　　综上，我们理解适用于相应标准的特高压项目的具体工程的招标文件及承包合同均会引用对该等工程结算的特殊要求，我们建议此类特高压项目的工程承包人应提前熟悉国家电网、南方电网内部关于特高压项目工程结算管理的特殊流程及规定，准备好相应工作安排。

　　6社会资本的参与方式

　　2018年12月25日，国家电网召开“全面深化改革十大举措新闻发布会”，提出全面深化改革十项举措，其中就包括特高压直流工程领域引入社会资本，提出“国家电网公司将按照国企改革要求和电网发展需要，坚持合作共赢原则，积极引入保险、大型产业基金以及送受端地方政府所属投资平台等社会资本参股，以合资组建项目公司方式投资运营新建特高压直流工程，共促电网发展，共享改革成果。”

　　目前特高压项目的资金来源仍主要为电网企业出资，不足部分多以贷款等方式解决。随着社会投资的不断深入，社会资本可考虑通过投资地方政府发行债券、与当地建设单位组成联合体，或通过基金、PPP等方式参与特高压项目建设及运营。在此种情况下，社会资本应合理设置交易结构，基于特高压项目建设周期长、投资强度大等特点，关注融资端能否保持长期资本投入，投资端能否获得稳定收益，交易方案中能否设置电费收益权质押等担保支持措施等问题。

　　六总结

　　特高压项目是刺激经济增长的重要推动力，发展特高压项目除了能推动新材料等设备设施的制造、采购，协同5G、人工智能等高新技术的发展，更能帮助解决弃风弃光问题，真正实现大量清洁能源的西电东送、北电南供。同时，特高压项目存在跨行政区域广、地域类型丰富、建设周期长、投资强度大等特点，与此伴随的各类法律问题值得参与投资、建设和经营特高压项目的相关主体予以关注。