论环境保护法和能源法的统一

　　摘要

　　目前世界上环保立法和能源立法普遍存在相互脱节的问题，无助于对环境的保护。对这个问题，各国学界提出四种方案，前三种方案都不同程度存在各种问题，而第四种方案，可以将能源法律和环保法律融合起来，主张控制现代能源经济的投入，而不是产出，将污染限制扩大为污染和清洁投入（污染后再清洁）限制，加大清洁生产的要求。

　　环境对能源生产的影响

　　不可再生能源——煤、石油和天然气——对环境产生深刻影响

　　根据美国政府问责局（Government Acability Office）最近的一份报告，美国约三分之一的二氧化碳排放量来自燃煤发电厂和交通运输用油。中国 2016 年的二氧化碳排放中，煤电的碳排放量占全国碳排放总量的34.24%。天然气每单位的二氧化碳排放量较少，但是天然气开采也会导致甲烷的快速释放。就气候变化而言，甲烷比二氧化碳对大气的影响要大很多倍。除了它们对气候变化的影响外，其燃烧还会产生氮氧化物、二氧化硫与危害人类和环境的颗粒物。例如，氮氧化物和二氧化硫的排放与大气中的气体发生反应，形成酸性化合物，最终导致酸雨、呼吸系统和心血管疾病、植物停止生长、有毒有害烟雾等问题。煤矿开采，特别是山顶采矿对环境的影响，已经导致多次诉讼。英国石油公司（BP）的“深水地平线”（Deepwater Horizon）钻井平台发生爆炸，导致11人死亡，并向墨西哥湾释放了400多万加仑的石油。石油泄漏，特别是近海石油，会对环境造成毁灭性的影响。开采天然气和石油也会产生几种有害的副产品。首先是生产用水，它通常含有金属、碳氢化合物等物质，因此必须在排入海洋之前进行处理。其次，钻井作业产生的空气排放也会造成危险。美国的环境保护署在该事件爆发后被命令重新审查石油和天然气的空气污染标准，其中就包括钻井开采设施的排放。最后，在提炼或者燃烧之前，原油必须先进行精炼，这也会对环境产生影响。大多数炼油厂产生的废气、水和固体垃圾必须根据各种环境法规进行处理。

　　核能可能对环境产生的影响

　　与化石燃料相比，核能具有明显的气候影响优势，因为它的排放量很少，因此被视为更清洁的能源。然而日本 2011 年的福岛核电站事件说明了，当放射性物质进入自然环境时，会造成极大的负面影响。更何况我们对如何处理核电站的放射性废料，仍然没有什么好的解决方案。在美国，围绕在内华达州拉斯维加斯以北的尤卡山建立永久储存核燃料库的提议，也存在着争议。

　　可再生能源对环境的影响

　　即使是可再生资源，也存在环境影响。首先，太阳能、风能和水力发电都需要更多的土地。水力发电需要建造大坝，也需要水库预留区域。水库会覆盖重要的自然区域、田地和考古遗址，导致人口迁移。水库会改变局部气候和泥沙状况，导致重大的生态环境变化。风力发电会对飞行物种造成影响，特别是濒危的蝙蝠和鸟类。反对风能开发的突出案例就是马萨诸塞州科德角附近的海角风能项目。同样，大型的太阳能装置也会引起环境问题。首先，鸟类和昆虫会因为密集的阳光受到伤害。其次，太阳能电池板会引起栖息地环境变化，会损害周围的生态系统。最后，太阳能电池板含有有毒化学物质，因此在使用时和处理时都必须十分小心。简而言之，所有的能源生产都有环境后果，清洁能源也有一定的环境影响。因此，我们的环境立法应既考虑到我们的能源生产消费需求，又考虑到能源对环境的影响。所有的能源生产都是利用某种自然资源，并产生影响环境的副产品。因此，应重点考察能源生产对环境的影响与能源的生产消费成本之间的平衡。为了实现这一目标，人们可以制定一部全面涵盖能源与环境的法律，为实现能源和环境目标提供必要的激励。然而，现行能源法和环境法是两个独立的领域，有着各自的目标和各自的监管机制。

　　能源法和环境保护法的分野

　　能源法与环境保护法的共同点

　　能源法作为经济法有两个主要目标：（1）使资源的经济效益最大化；（2）限制垄断以确保竞争性定价。有学者认为，各国的能源法目标比较单一，往往在于激励对能源资源的充分开发和利用，或授予采矿者土地权利，或给予能源企业契约自由权和自主经营等财产权利，但却很少调节能源对环境的影响，更没有规定对这种环境恶化和健康损害的补偿。此外，能源法越来越侧重于从特定的能源生产部门，而不是采取更全面的角度进行监管。环境法和能源法一样，也是比较杂乱的。采用不同的法规管理着不同的环境方面，而不是一个全面的部门法来规范对整体环境的保护，比如除了《环境保护法》以外，还有《环境保护税法》《海洋环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》等等立法。同时，这些法律法规主要针对排放环节（而不是投产环节）进行监管。这使得法律法规不能直接管理生产环节。在环境法中，很少能找到针对工业整体进行的立法。

　　能源法与环境保护法的区别

　　环境法和能源法的作用是截然不同的。它们有不同的目标：能源法侧重于经济发展而环境法侧重于资源保护和公共安全。能源法确保以合理的价格供能源，而环境法试图保护人类和生态系统免受最直接和最严重的伤害。环境法降低了对公共卫生和环境的其他危害和威胁的风险，同时增加了直接成本，减少了经济收益。尽管有这些不同的目标，环境法和能源法有一些相似之处。它们都是碎片化的，各自限制于各自的部分。规制方法也大都是被动的。能源和环境法着眼于短期，尽管人们希望环境法能使社会可持续发展，环境法却有时造成了代际不公，忽视没有紧迫危险性的问题。由于它们是分散的、即时的，构成能源法和环境法的法律法规、政策各自为政。但这不意味着环境法和能源法截然不同。相反，环境法只是规定了能源生产过程中的各个步骤，尤其是在过程结束时，产生、排放或处置废物。如火电厂的空气排放必须获得《大气污染防治法》的许可。这反过来又增加了能源生产成本。总而言之，尽管所有的能源生产都是基于自然资源，并对环境产生不良影响，但能源法和环境法并未体系化。最终的结果是能源开发、生产、消费和监管的分散化。这种“分离”会导致四个问题。首先，以核电站提供的廉价电力为例，环境法和能源法的目标相互冲突，并且相关立法导致了效率降低。其次，环境法和能源法的矛盾导致了无效性，如能源法和环境法在应对气候变化问题形成的冲突。第三，能源法和环境法结合带来的额外利益将会消失。最后是不完整性，两个领域保持各自独立，存在部分领域没有受到法律的制约。根据现有研究表明，气候变化造成的危害是严重且公认的。危害包括：冰融化、海平面上升、厄尔尼诺现象、森林大火、更长的干旱期、和热带风暴等。而气候变化的主要原因与能源密切相关。因此要对气候变化采取措施，从能源入手是一个有效的策略。有学者认为，《能源法》应当从国情出发，积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源开发利用与生态环境保护的协调发展。如果能对整个能源生产和消费环节适用新的监管模式，能源的生产与消费和能源对环境影响便可以在某种程度上实现平衡。

　　可行的新立法模式探讨

　　本部分将提出能源和环境法结合起来的几种方法。

　　第一种方案：在能源生产的每个阶段，从煤炭、石油、天然气、太阳能和风能发电中，对可能造成的环境问题进行评估。这种方式会带来较大的操作难度，难以有效地管理。

　　第二种方案：呼吁社会参与，通过自愿行动“走向绿色”，应对气候变化和其他环境问题。然而自愿行动缺乏全面性，其影响范围小，发挥作用的机制偏慢。有学者认为，法律是道德生活的外部沉淀，法律是对人类理性所理解的道德准则的一种表达。因此在部分群体不愿意做出重大的自愿改变的情况下，法律可以通过规定，强制减少碳排放，引领道德规则。此外，自愿的个人行为都要通过推广到能源生产体系中才能发挥社会效益，如果没有法律鼓励公用事业公司采取其他环保措施，相关企业不太可能自发改变现状，因为企业只会做出符合成本的改革。个人可以安装太阳能电池板或风力发电机，但很难要求发电厂供给的能源完全是清洁能源。大部分能源消费者希望支付较低的价格，因此即使自发行为更广泛、规模更大，也不会有颠覆性改变。

　　第三种方案是：学者认为，企业是市场的基石，是经济的细胞，同时也是环境资源的受益者和最主要的污染制造者。能源企业更是基石，在协调经济与环境方面扮演着“示范者”和“主要参与者”的重要角色，企业环境责任又是其中的核心连接点。因此，企业环境责任制度的完善是以《能源法》作为杠杆撬动能源可持续发展的重要支点。从企业角度整合了环境法和能源法的功能。

　　美国 Driesen 教授和 Sinden 教授提出了解决问题的第四种方案。他们的方法是倾向于控制现代能源经济的投入，而不是产出，尤其是 DILs 政策的使用。这迅速实现了两个巨大的环境成功——阻止臭氧层消耗和降低大气中的铅元素。他们认为，对不可再生能源——石油、煤炭和天然气——的投入限制将特别有效：人们可以选择利用 DILs 来限制某些化石燃料，并解决化石燃料带来的问题。或者，我们可以把碳作为输入限制。由于煤、石油和天然气主要由碳组成，对碳的限制将成为对汽油、煤和石油的限制。这样设计一个 DIL，可以在增加灵活性的同时加强了目标实现的可能。Driesen 教授和 Sinden 教授还认为，污染限制会导致在整个能源生产、发电和消费过程中减少污染产出。这将使得能源生产和环境保护得到更高效的管理和监督，同时鼓励和保护创新，进而提高能源生产和环境保护效率。最后他们认为，这种安排将使得能源法律和环境法律进行融合。因为这种方法可以重新定义解决空气污染、水污染以及一系列环境污染的方法，即从化石燃料的使用本身入手解决。将污染投入限制与其他法律工具结合起来，可以以一种更激进的手段整合环境法与能源法。同时，可以将污染投入限制扩大为污染和清洁投入限制，加大清洁生产的要求。这也与《可再生能源法》中“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”的立法目的要求不谋而合。它既将限制化石燃料的使用，又肯定地要求使用替代能源。这种方法的好处在于，它一方面可以避免对节能的高估，另一方面可以增加生产效率。为了充分整合能源法和环境法，该需要提升环境执法者和能源市场从业者与监管者的专业水平。特别是对以下四个方面的研究提出了要求：（1）如何将环境目标以数据形式转化为投入限制；（2）了解现有和未来可能的能源供应和适用结构；（3）确保能源持续稳定供应的方法，包括能源的产出、运输和分配；（4）了解维持合理价格的能源成本结构。要将环境目标，特别是气候变化目标，转化为能源生产问题，就需要了解实现理想减排目标的可能方案。基于此，可以开始构建一个输入限制方案。可以开始一项计划，要求在接下来的 50 年里减少 20% 污染输入（并相应增加清洁输入）。同时在下一个 50 年逐步把输入限制提升 70%。

　　显然，在这样的规则设计下，能源的价格将会上涨。但更值得注意的是，消费者可以为汽油支付更高的价格，但很难减少开车的行为。这说明能源需求在很大程度上与价格关系不大。因此，新的定价设计具有很大的重要性，以期待消费者更好的能源消耗行为。也就是说，随着价格的增加，人们可以节约利用资源。一些能源行业已朝这种方向发展。然而现在，绝大多数行业仍在收取统一费率。

　　设定适当的污染排放限制和清洁排放要求，将涉及各种能源战略对气候变化的影响，同时还需要了解各种能源的传输和存储能力，以确保可靠的能源供应。还需要对消费者进行适当的定价，在一个新界定的市场中，消费者仍然能够以合理价格购买能源。换句话说，如果我们要设计一种应对气候变化的新方法，我们将需要结合能源、环境法和政策的专业知识和经验。

　　结论

　　能源法与环境法的整合面临着诸多障碍。在目前的背景下，立法机关可能不会对气候变化进行立法，更不用说重新设计制定涉及整个能源格局的全面法律法规。然而，能源对环境起着很大的影响，因此应该与环境法更加紧密地联系在一起。当前以经济为中心的能源法将环境问题基本上抛在一边，因此在找出一种更综合的方法，一种能够结合和协调相关法律领域和目标的方法之前，能源生产对环境的影响可能会进一步恶化。

　　本文作者为赵雨生，北京师范大学，研究方向为行政法及地方法制;经济法;环境科学与资源利用。