时璟丽:对比欧洲,美国和中国三国绿证机制的优劣

　　“十四五”初期，陆上风电、光伏发电成本将基本具备经济竞争力，届时将实现全面去补贴。在消费侧，强制性的责任权重机制和自愿性的绿色电力认购机制将对可再生能源电力发展具有长效作用。

　　可再生能源绿色电力证书及交易机制是国际上促进可再生能源电力发展的机制之一。一般情况下，其产生过程是：政府对可再生能源发电企业或项目进行认证，通过认证后的企业或项目每产出一定量（通常为1兆瓦时）的可再生能源电力，即可获得一份合规的绿色证书。

　　绿色证书可以与物理电量捆绑销售，也可单独销售。作为可再生能源发电计量凭证，绿色证书可以用于完成可再生能源电力配额计量，也可作为用电企业和个人消费绿色电力的证明，也可进行交易和兑换货币，在不同国家和地区具体规则有一定差别。

　　欧洲和美国绿色证书机制已经实施多年，以下针对绿色证书机制尤其是自愿认购市场，对比机制建立目的、特点和实施情况，希望对完善我国绿色证书机制以启示。

　　欧洲：绿色证书自愿市场与配额强制市场、电价或溢价政策并行，相互独立且范围不交叉

　　欧洲绿色证书的正式名称为Guarantees ofOrigins（来源担保证书，以下简称GO），于2002年开始实施，所有欧盟成员国以及挪威、瑞士认可和实施GO制度。所有GO都要提供有关技术类别和发电项目信息等，可再生能源发电企业和电量购买企业、电力用户可进行双边交易（2017年前GO可在欧洲能源交易所市场进行开放交易，2017年开始只能在发电企业和买方之间进行双边交易），交易可跨境，可与电力销售相互独立。由于GO交易所受的限制较电力市场交易少，欧洲GO市场一体化程度高。

　　操作方式上，欧盟通过2009/28/EC指令，要求所有欧盟成员国必须建立国家GO登记处，建立了名为“欧洲能源证书系统（EECS）”的联合标准，并成立发行机构协会（AIB）负责管理。目前，20个欧洲国家符合EECS要求并使用AIB系统。通过各国国家登记处，可追踪每一个GO的发行、转让和撤回。如果电力消费者购买了GO，并作为交付或消费绿色电力的证明，则在证书登记处就相应取消GO，避免重复计算。GO有效期为自出具之日起12个月，即颁发的GO必须在12个月内交易或取消，否则证书过期，从系统中撤回。

　　欧洲GO机制实际是绿色证书自愿市场，挪威、瑞典等国家同时建立了有配额义务的绿色证书强制市场，但与GO系统是相互独立的，且明确GO不能用在管控特定电力消费者的配额机制上。

　　此外，已经获得固定电价（FIT）或溢价（FIP）政策的电量也被排除在GO机制之外，如德国长期以来对可再生能源实施固定电价机制，有资格获得GO的可再生能源电量仅为可再生能源总电量的14%左右。2019年上半年德国可再生能源电量在其全部电力生产量中占比达到44%，如果德国用电企业或个人想要获得100%可再生能源电力，可行方式之一是购买GO。

　　鉴于上述原因，德国购买方所购的大部分GO都是从其他国家进口的。GO价格由各可再生能源发电企业确定，近年来GO市场供大于求，价格水平较低，各国之间GO价格差异也较大，如比利时带有GO的电价比无GO的电价高出1-2欧分/千瓦时，德国则为0.5-0.8欧分/千瓦时，挪威则仅约0.2-0.3欧分/千瓦时。从市场量看，2015年欧洲交易的GO量达到550 0亿千瓦时，约占可再生能源发电总量的一半，覆盖面较广泛。

　　美国：自愿交易与强制市场并存、采购和交易方式灵活多样的格局

　　美国绿色电力市场运行已有20多年的时间，通过各州政府的推动和市场主体的积极参与，强制市场与自愿交易量增加，在推进可再生能源发展、提高绿色电力消费意识方面作用和显现度加大。

　　美国的强制市场基于电力市场和配额制，被称为规范市场，电力销售企业在特定时间段内需要采购或达到一定比例的可再生能源发电量，很多州以零售电量百分比作为配额标准。电力销售企业可自行生产可再生能源电力，或者从其他可再生能源发电企业购买可再生能源证书，来满足配额标准要求，不能达到要求和完成履约的责任主体会受到相应惩罚，如缴纳未履约罚金（各州金额不等，一般10-50美元/兆瓦时）。目前，美国有37个州和哥伦比亚特区及4个领地实施了可再生能源强制配额制度或非强制的目标要求。在实施强制配额制度的29个州中，2017年100%完成要求的州数占比达到86%。

　　相比强制市场，美国的自愿市场供应渠道、购买方式更加多样且机制灵活，通常均附带有可再生能源绿色证书。目前已经形成规模的方式有八种，其形式和主要特征如表所示，其中自愿非捆绑可再生能源证书购买方式在总绿色证书市场中占比最大，接近一半左右，近年来美国绿色证书供应量和需求均有较大幅度增长，由于可再生能源发电成本降幅快，绿色证书价格下降显著，2014-2017年降幅超过50%，2018年以来相对平稳。

　　此外，美国建立了绿色电力的追踪机制，通过带有发电主体必要信息（技术类别、项目位置和所属企业、装机容量、建成时间、绿色证书电量时间等）的唯一可再生能源绿色电力证书编号，在强制市场和自愿市场中，实现了记录绿色证书、避免重复计算和追踪交易。

　　中国：发挥强制性的责任权重机制和自愿性的绿色电力认购机制对可再生能源发展的长效作用

　　2006年可再生能源法实施以来，在各项政策尤其是可再生能源电价、费用补偿、全额保障性收购等发电侧政策机制的有效推动下，我国可再生能源电力市场规模迅速增加。为引导全社会绿色消费，促进可再生能源消纳利用，2017年我国在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购，建立了绿色证书核发和认购平台及交易体系，并于当年7月1日正式启动认购交易。

　　绿色证书交易实施两年有余，但自愿市场交易进展缓慢，截至2019年10月中，风电核发证书2323万份，挂牌562万份，交易33177份；光伏发电核发证书355万份，挂牌72万份，交易160份。

　　原因是多方面的，最主要的原因是绿色证书出售收益替代国家电价补贴的定位，尤其是规定仅进入国家电价补贴目录的项目才能出售绿色证书，而这些项目建成时间相对早，成本、价格和补贴水平相对高，造成核发和挂牌的绿色证书价格始终偏高，影响了个人、用电企业采购积极性。目前平台上风电、光伏绿色证书价格分别为128.6-320.5元/份、60 0.7-772.3元/份，与欧洲GO的价格和美国非捆绑证书价格相比，相差了约10倍。

　　此外，一些企业虽有绿色消费意识，但在行业竞争有压力下，能源成本仍是其主要考虑因素，尤其是在现有机制下，通过在电费中征收可再生能源电价附加，除了部分不按规定欠缴附加的自备电厂等外，实际上很多企业已经为可再生能源消费和电价补贴做出了一定贡献，在自愿市场上再次购买绿色证书需要更强的意识，付出更多的成本。

　　另外，相比美国，我国的绿色证书认购和交易没有开启二级市场，购买方式单一，优点是启动容易、操作简单、不需追踪，但也影响了市场量。

　　2019年我国出台了几项重要的可再生能源发展关键机制，其中可再生能源电力消纳保障机制、规模化推动风电光伏无补贴平价上网项目政策的结合实施，将有助于激发绿色证书自愿认购市场。

　　一方面，2019年第一批无补贴平价项目中，风电451万千瓦，光伏发电1478万千瓦，市场化交易项目147万千瓦，从项目申报和目前进程看，预期大部分项目在2020年并网。风光无补贴平价项目的八项支持措施之一是，平价和低价项目可按国家可再生能源绿色证书管理机制和政策获得可交易的绿色证书，并通过绿色证书交易获得收益补偿，国家也将通过多种措施引导绿色证书市场化交易。近期我国风光发电成本实现了大幅度下降，平价项目意味着自2020年开始将可能有大量的价格低廉的绿色证书供应（折合几分钱/千瓦时）。

　　另一方面，根据可再生能源电力消纳保障机制，承担消纳责任权重的市场主体完成消纳量的补充方式之一是自愿认购绿色证书，2020年是消纳保障机制全面监测评价和正式考核的首年，加上超过激励性消纳责任权重的消纳电量折算的能源消费量不计入该地方或企业“十三五”能耗“双控”考核的奖励机制，将形成购买绿色证书的新需求。

　　欧洲和美国绿色证书机制的共同点之一是自愿交易和强制市场并行，不同之处是美国两个市场既可结合、相互关联运行，也可独立运行，绿色证书可用于满足两个市场并且通过有效的追踪机制避免重复使用。欧洲不但自愿和强制两个市场不交叉，而且与电价或溢价政策范围也不重叠。参照欧美经验，可通过机制设计和调整来完善适合我国发展情况和需求的绿色证书交易和管理模式。

　　目前我国已明确将消纳保障机制和绿色证书自愿认购关联，但从当前政策文件中的原则性条款看，以自愿认购绿色证书来作为完成消纳责任权重的补充方式，存在二次使用或重复计算的问题，建议在后期具体规则设计中予以考虑和避免。

　　根据当前形势，预期“十四五”初期我国陆上风电、光伏发电成本将基本具备经济竞争力，届时将实现全面去补贴，即发电侧的价格激励政策退出；因此在消费侧，强制性的责任权重机制和自愿性的绿色电力认购机制将对可再生能源电力发展具有长效作用。建议参考国际经验，拓宽绿色证书交易方式，并探讨跨部门支持政策，如将绿色证书认购与企业绿色产品认证、税收优惠等逐步关联，形成可再生能源消费氛围，发挥可再生能源绿色消费引领机制的作用。