时璟丽:从2019项目建设方案窥探光伏新政机制及思路

　　日前，国家能源局发布了《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》(国能发新源〔2019〕49号)，明确了2019年风电和光伏发电项目建设政策。

 

　　文件及其附件二《2019年光伏发电项目建设工作方案》(以下简称《光伏方案》)设计的光伏发电竞争配置机制，体现了国家改革光伏发电管理机制的思路和行动，光伏发电项目建设政策进入新阶段，将开启市场良性发展新征程。

 

　　新机制立足当前，着眼长远

 

　　全新系统性的机制首先立足当前。

 

　　“十三五”以来我国光伏发电新增和累计装机、产业发展规模均居世界首位，在推动能源转型中发挥了重要作用。但在以市场带动产业发展、补贴资金、并网消纳等方面也面临挑战。系统性新机制立足当前行业发展需求，通过竞争等市场化手段营造市场空间，引导产业良性发展。

 

　　机制设计更着眼于光伏发电的长远发展。

 

　　虽然《光伏方案》是就做好2019年光伏发电项目开发建设工作提出有关要求，但机制设计的多个方面，如项目分类管理、资金量入为出、市场竞争配置、全国统一排序、严格预警管理等，均表明这一创新政策并非仅仅考虑2019年的行业发展需求，而是从2019年到全面实现光伏发电去补贴之前，对需要国家电价补贴的光伏发电项目建设管理提出了总体思路、原则方式和相关要求。

 

　　根据2019年政策实施情况，细节和要求后续可以完善，后续年度资金规模可能调整，但机制总方向和思路是明确的。此外，通过深入分析可以看出，竞争配置、全国排序、修正电价、预警管理等机制关键点也可适用于光伏发电实现全面去补贴之后的阶段。机制设计着眼长远，考虑了政策的平滑过渡和衔接，以推进光伏发电产业健康持续发展。

 

　　新思路明确方向，体现创新

 

　　政策思路主要是市场导向、竞争配置、以收定支、分类管理、稳中求进，其创新之处体现在以下方面。

 

　　机制方向：市场导向。

 

　　“十三五”以来国内光伏发电市场和产业规模迅速扩大，国家高质量发展要求、电力市场化改革等宏观政策环境、光伏发电发展模式和面临的问题挑战都发生改变，原有的国家层面确定各地区年度发展规模、地方层面确定项目的管理模式已难以满足新形势和行业发展需要。

 

　　新机制的设计是发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场化手段，实现项目规模和布局配置以及确定各项目电价补贴水平，提升补贴资金效率，充分体现了市场导向的政策管理思路。

 

　　政策手段：竞争配置。

 

　　自2016年国家要求对集中光伏电站实施地方竞争配置项目，但地方竞争配置加上国家为电价补贴“买单”的费用补偿机制，造成降低补贴强度、实现资源优化配置的效果非常有限，分布式光伏也没有建立市场竞争机制。

 

　　新机制考虑了光伏发电市场规模化发展基础和条件，要求除光伏扶贫、户用光伏外，其余需要国家补贴的光伏发电项目原则上均须按照竞争配置方式，通过项目业主申报、竞争排序方式确定国家补贴项目及电价。

 

　　国家补贴资金优先用于电价补贴退坡力度大、能尽快实现平价的项目和地区，发挥国家补贴资金支持先进企业和引领补贴退坡、推进平价进程的作用。

 

　　竞争配置均由地方组织实施，地方应综合考虑发展规划、当地资源条件、监测预警、市场消纳、建设成本等因素，制定适合本省的竞争配置工作方案，国家不出台统一的竞争配置办法，地方规范组织竞争配置，把预期上网电价作为主要竞争条件，并符合国家光伏发电价格政策规定。地方竞争配置后确定的项目，参加国家统一排序，原则上全国排序一年一次。

 

　　支持前提：以收定支。

 

　　2019年用于新安排的户用光伏和补贴竞价光伏项目资金规模是30亿元，其中户用光伏7.5亿元，补贴竞价光伏22.5亿元。这部分电价补贴资金将来自于国家可再生能源发展基金中可再生能源电价附加2019年征收增量，以收定支的方式一方面补贴来源更有保障，另一方面也将需要补贴的光伏发电市场规模由国家政策确定的方式，转变为以一定的年度补贴总规模为前提、诸多开发企业参与、由市场确定规模总量的方式。

 

　　实施操作：分类管理。

 

　　综合看《光伏方案》以及近期颁布的政策，光伏发电分类管理体现在两个层级，第一层级是将光伏发电项目分为不需要国家补贴和需要国家补贴两类，无补贴平价项目享受2019年1月颁布的平价政策，《光伏方案》规范的需要补贴的项目则在第二层级分为五类，并根据发展阶段特点和需求，享受不同政策。

 

　　如光伏扶贫无论新老项目均按照国家相关政策执行;户用光伏资金切块7.5亿元，支持350万千瓦户用光伏项目并给予一个月的宽限期，即在达到350万千瓦的累计新增并网容量后的下一个月月底前并网的户用光伏，均可享受2019年户用光伏补贴政策，且文件发布之前已建成并网但未纳入国家补贴范围的项目，也可享受该政策并纳入350万千瓦的规模范围内，体现了对户用光伏的支持;其他2019年新建和新并网的普通光伏电站和分布式光伏均参与地方竞争配置和参加全国统一排序。

 

　　此外，《光伏方案》还明确了各类光伏发电存量(列入以往国家建设规模但未并网)项目适用的政策以及要求的并网期限等。

 

　　市场目标：稳中求进。

 

　　2019年国内光伏发电市场进入无补贴平价上网与享受国家补贴竞争配置、存量项目建设等多种项目模式并存的新阶段，这也是逐步且希望平稳实现全面去补贴必经的过渡期。

 

　　新机制脉络清晰，规则明确，市场可期。政策目标是稳市场稳预期，在上年的基础上保持适度的发展速度，通过竞价以合理的新增规模支撑上游制造业发展，促进行业的优胜劣汰，激励降低成本和度电补贴。

 

　　从规模预期看，2019年户用光伏、光伏扶贫、之前年度安排的光伏领跑项目并网规模预期在1000万千瓦以上，竞价项目规模取决于所有参与竞价业主，个人预期对应的规模可能在3000万千瓦左右，再加上5月份公布的2019年第一批光伏无补贴平价项目400多万千瓦，就可以基本实现稳中求进的目标。

 

　　同时，新政策下预期存量项目、户用光伏、平价项目、竞价项目将分别相对集中在2019年不同时间段建设和并网，这样对光伏产品和工程建设、并网等服务的需求会分散在不同时间段，不会过于集中，避免因供求关系变化引起价格过大波动、改变竞价项目条件和影响项目建设进程。