中国光伏补贴激励政策十年回眸

　　2019年，随着“十三五”逐渐进入收官阶段，光伏补贴退坡及平价上网等既定规划也加速落地。作为光伏能源成长不可或缺的“加速器”，补贴政策的历史年轮值得回味……

 

　　在全球能源转型的浪潮下，清洁能源被寄予厚望，特别是近年来冲劲十足的光伏产业。但技术实现的难度也决定了光伏等可再生能源在向普惠能源过渡的阶段离不开一定的扶持。

 

　　以全球光伏热潮的起源地欧洲为例，2000左右，德国率先实施“上网电价”法，要求电网公司以40~50欧分/千瓦时的电价全额收购光伏电量，该政策的实施大大拉动了德国国内光伏市场，连续多年安装量居世界第一。继德国之后，欧洲其他国家均开始实施“上网电价”法。2007~2008年，欧洲光伏市场占据全球光伏市场的80%。

 

　　欧洲之外，美、日等各国的光伏产业起步均伴随着政府的激励政策，或是一定的上网电价，或是固定补贴，或是净计量、财税优惠等，均可统一称为补贴政策。

 

　　当然，我国光伏产业也不例外，自2006年1月1日起正式施行的《中华人民共和国可再生能源法》立规，电网公司应按合理的上网电价全额收购可再生能源电量，超出常规能源上网电价的部分，附加在销售电价中分摊(后演变为可再生能源电价附加)。

 

　　截至2018年底，我国光伏累计装机达174GW。自2018年回溯至2008年，十年时间可谓我国光伏产业壮大及装机飙升的“黄金十年”，在此，光伏补贴政策也大致历经了从核准电价到标杆上网电价及度电补贴的四个阶段。

 

 

　　一、2008年：核准电价

 

　　2006年之前，我国光伏终端市场建设主要是由政府主导建设的示范性项目，包括“西藏无电县建设”、“中国光伏工程”、“西藏阿里光电计划”、“送电到乡工程”以及“无电地区电力建设”等。

 

　　2007~2008年，国家发改委分批次核准了4个项目，其中上海两个、宁夏和内蒙古各一个，核准电价为4元/千瓦时，这也是我国商业化光伏电站发展的开端。

 

　　二、2009年：特许权竞价和投资安装补贴

 

　　时间行至2009年，这一年也是更多业内外人士所熟知的中国光伏电站市场的开端时间。为解困中国光伏产业在2008年金融危机下的产品积压困局，促进光伏产业技术进步和规模化发展，2009年政府部门先后开展了特许权招标、太阳能光伏建筑示范项目、金太阳工程等，并相应配套了足够诱惑力的财政激励政策，扩大国内光伏终端市场。

 

　　特许权招标竞价：主要面向大型地面光伏电站。2009年和2010年国家能源局组织实施了两批光伏电站特许权项目招标，中标方式为上网电价低者中标。2009年第一批次一个项目，即敦煌10MW光伏电站，最终中标电价为1.09元/千瓦时;2010年第二批特许权招标项目，13个项目总规模280MW，中标电价0.7288~0.9907元/千瓦时。

 

　　太阳能光电建筑示范：2019年3月，财政部印发《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》的通知，补助资金使用范围主要面向城市光电建筑一体化应用、农村及偏远地区建筑光电利用等。2009年补贴标准为建材型、构件型项目不超过20元/瓦，与屋顶、墙面结合安装型项目不超过15元/瓦。2010年分别降至17元/瓦、13元/瓦;2012年为降至9元/瓦、7.5元/瓦。

 

　　不过，由于政策漏洞、监督缺位以及与之后金太阳工程的重合，市场上出现了大量的骗补行为。2015年财政部下发通知，要求取消部分示范项目资格并追回补贴资金。

 

　　金太阳工程：2009年7月，财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，计划在2~3年内，采取财政补助方式支持不低于500MW的光伏发电示范项目。而具体的补助范围和金额也在接下来的2009~2012年进行了逐年调整，见下表：

 

 

　　不可否认，金太阳示范工程对促进光伏产业技术进步和规模发展发挥了积极的推动作用。然而，由于采取事前补贴方式，骗补、以次充好等消息不绝于耳。最终，2013年政府部门下发通知金天阳示范工程不再进行新增申请审批。至此，轰轰烈烈的金太阳工程正式退出中国光伏的历史舞台。

 

　　三、2011年：光伏标杆上网电价

 

　　2010年两批特许权招标项目之后，业内积极呼吁光伏标杆上网政策的出台。2011年8月，国家发改委下发《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，正式刻下了国内光伏标杆电价的里程碑。

 

　　◆2011年7月1日以前核准建设、2011年12月31日建成投产、尚未核定价格的光伏发电项目，上网电价统一核定为每千瓦时1.15元;

 

　　◆2011年7月1日及以后核准，以及2011年7月1日之前核准但截至2011年12月31日仍未建成投产的太阳能光伏发电项目，除西藏仍执行每千瓦时1.15元外，其余上网电价均按每千瓦时1元执行。

 

　　四、2013年~2018年：三类资源区标杆上网电价和分布式度电补贴

 

　　2009~2011年，在一系列利好政策激励下，国内光伏终端市场终于开启了进阶通道，短短三年时间年新增装机翻了17倍之多，光伏也成为全国各地创收与造富的热门产业。然而，起步阶段的内需市场自然无法一时消纳彼时巨大的产能，“两头在外”的尴尬窘境依旧延续。资料显示，当时高纯度多晶硅严重依赖国外进口，而国产光伏电池和组件96%需出口至国外市场。

 

　　最终走势令业内人士铭记至今，2011年11月9日，美国举起“双反”大棒，针对中国光伏产品的“双反”正式进入立案程序。2012年10月10日，美国商务部作出反倾销、反补贴终裁，征收14.78%至15.97%的反补贴税和18.32%至249.96%的反倾销税。雪上加霜的是，彼时占据中国光伏产品出口份额70%的欧盟市场仿效跟进，于2012年第四季度，对中国光伏产品启动“双反”调查。曾经的爆款产业走在了“最危险的边缘”。

 

　　破解危机，国内内需市场“大跃进”迫在眉睫。2012年底国务院下发五条措施，从产业结构调整、产业发展秩序、应用市场、支持政策、市场机制多方面扶植光伏业发展。2013年8月，作为“国五条”的细化配套政策，《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》正式下发，实行三类资源区光伏上网电价及分布式光伏度电补贴，由此正式催生了我国光伏应用市场的“黄金时代”。

 

　　2015年底，国家发改委下发《关于完善陆上风电、光伏发电上网标杆电价政策的通知》指出，实行风电、光伏上网标杆电价随发展规模逐步降低的价格政策。截至2018年，三类资源区光伏标杆上网电价共下调了四次，详见下表：

 

 

　　眼下，2019年度光伏上网电价及补贴政策即将下发，在继续下调的主旋律下，无补贴平价上网项目进入实施阶段，补贴退出机制已然“开闸”。褪去补贴“护身符”，直面传统能源竞争的光伏电力市场未来更值得期待。