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【视点】煤电补贴阴影下的可再生能源发展困境
2016-12-13 09:30:15   来源:中外对话   作者:张龙采编  点击:

  从数字上看,中国国务院于11月17日审议通过的《能源发展“十三五”规划》似乎同时显示出中国政府的进取心和现实主义。北京希望5年内非化石能源和煤电装机的增长量差不多,按照国务院总理李克强的说法,就是要同时 “扩增量” 和 “保存量”。


  这就意味着以上两个行业都将获得大量财政补贴——国家承诺为煤电清洁化的成本买单,并且支持可再生能源克服价格劣势。


  根据《金融时报》按国际能源署数据制作的全球能源补贴地图,中国对化石能源和可再生能源的财政补贴分别排在第8位和第5位,相差不多。相比之下,其他几乎所有国家——如海湾国家和德国——对二者的支持则有明显的偏向性。


  但能源行业观察者认为这些数字远远不足以表现出两个行业面临的复杂现实。中国循环经济协会可再生能源专业委员会(CREIA)和世界资源研究所(WRI)正在合作梳理中国的能源补贴政策。CREIA政策咨询部主管彭澎在接受记者专访时表示,可再生能源和化石能源面临的政策环境并不公平:前者需要经历漫长的审批过程才能兑现补贴,而后者则无需承担巨额的外部环境和气候成本。


  记者:煤炭和可再生能源在中国能源结构中的地位和享受的财政补贴各是怎样的?


  彭澎(以下简称“彭”):根据国际能源署的数据,截至2014年底,全球一次能源消费量排名前十的国家中,中国的煤炭消费比重最高,达到66%,两倍于全球30%的平均水平。可再生能源的比重也在增加,可再生能源装机的比重从2010年的26% 上升到2014年的32%,可再生能源发电量的比重从2010年的18%上升到2014年的23%。


  目前,煤电进行脱硫、脱硝、除尘等“清洁化”处理享受国家补贴,补贴标准是每千瓦时0.027元。2015年火电发电量为42307亿千瓦时,假如每度电都按上述标准享受补贴,需要支付给发电企业大约1100亿元。


  可再生能源补贴绝大部分来自可再生能源电价附加费。工商业用电每千瓦时上缴可再生能源附加费0.019元,足额征收的话是800亿元人民币,但是由于各种原因无法做到足额征收,进而导致补贴的发放拖欠严重。按照国家能源局副局长李仰哲的说法,截止到2016年上半年补贴拖欠累计达到550亿元,大量并网发电、具备补贴发放资格的项目由于电价附加费用收取不足,迟迟拿不到应得的补贴。


  此外,金融对于火电的支持力度也非常大。因为火电厂一般可以拿到全社会最低成本的融资,是可再生能源企业无法相比的,融资成本比较低也是火电企业可以额外获得的支持。


  记者:除了发电环节所享受的环保补贴,煤电还享受其他形式的补贴吗?


  彭:煤电全生命周期的环境成本高昂。所谓符合排放标准的清洁煤,也只是在燃烧发电的环节可以做到清洁化,在前端开采以及运输的过程中,对环境的影响始终无法消除。像山西大同,大地上满目疮痍,很多挖煤留下来的大坑,内蒙古鄂尔多斯,牧民要与煤争水,煤炭的前端开采耗水是非常大的,造成很多草原的沙漠化,这些成本都不体现在燃烧发电的过程中。火电厂支付的税费根本不足以负担这些成本,环境成本最终又落到公共财政。政府需要再拿出一笔钱进行环境修复,是全体纳税人在出这一笔钱,对于公众而言,当然非常不划算。


  根据财政部财政科学研究所2015年的研究成果《煤炭消费总量控制的财税政策研究》,煤炭的环境生态和公众健康的外部成本为302元/吨,气候变化影响造成的损失成本160元/吨。而目前的环境收费和资源税仅为45元/吨。


  记者:国际能源署近日上调了对全球绿色电力增长的预估,其中专门提到新兴市场尤其是中国的巨大贡献。中国是如何对于可再生能源电价进行补贴的?


  彭:按照可再生能源资源状况和工程建设条件,中国为不同区域的风电和光电制定了标杆上网电价,原则上保证这些项目收益率在8-10%。


  可再生能源电力的收费分为两个步骤,电网首先按照当地脱硫脱硝后的煤电价格进行结算。高出的部分,即燃煤脱硫标杆电价和可再生能源标杆电价之间的差额,则由政府设立的可再生能源基金支付,这也就是可再生能源所得到的补贴。


  记者:化石能源补贴和可再生能源补贴在资金的申报和拨付等方面有什么不同吗?


  彭:化石能源补贴的发放是按月结算的。火电厂在完成了脱硫、脱硝、除尘之后按照每月的发电量结算,实时支付,不会拖欠。


  而可再生能源的补贴要在项目建成之后,根据可再生能源补贴目录一批一批进行发放;而且目录更新时间周期并不固定,最近的一批目录等待时间长达三年。也就是说,光伏或者风电项目建成之后,要经过大概两三年的时间才能申报进入目录。进入目录之后的补贴发放也是三个月结算一次,而不是按月。


  以目前的情况,可再生能源项目从申报到拿到第一笔补贴的时间周期长达三年,考虑通货膨胀率,每年的补贴还要打折扣,压力还是比较大的。


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可再生能源电价附加补贴资金管理流程


  记者:发改委正在对新能源标杆电价调整征求意见,业内认为下调是必然的趋势,而且政策的执行时间也很快,在2017年1月1日。您怎么看待可再生能源优惠政策的逐渐收紧?


  彭:因为可再生能源的附加费用由工商企业用电承担,中央政府为了拉动经济,不希望电价向上涨。而在维持电价稳定的过程中,增加可再生能源的附加费用被认为非常困难。另外,随着可再生能源技术的发展,其成本也在下降。


  我们希望到2020年后新的风电和光伏可以做到不需要任何补贴,平价上网,与煤电公平竞争。当然,前提是煤电支付了足额的环境成本。但是,在2020年之前的这段时间,还是希望从国家和社会的层面给可再生能源一定的支持。毕竟现在中国需要完成环境改善以及减少碳排放的任务;而且,可再生能源毕竟是一个高端装备制造业的延伸,可以促进多层次的产业发展。

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