光伏项目中特殊区域的用地审批要求与规则

　　编者按：中伦律师事务所郝利律师团队总结了长期从事光伏电站项目开发建设、投资并购和争议解决相关法律服务的实践经验，特推出光伏电站用地疑难法律问题系列解析文章。本文作为系列文章的第五篇，重点就“林地”“草地”“基本农田”“湿地”及“自然保护区和各类生态公园”等领域的特殊审批流程进行分析，供各位参考。

　　林地、草地、基本农田等特殊区域均受特殊保护，光伏项目占用此类特殊区域时，除了应按照规定办理建设用地手续，或签署相关租赁协议之外，还须在此之前履行额外的审批手续，否则不仅项目可能遭到拆除，同时项目投资主体还可能遭受行政处罚，甚至承担刑事责任，故应当予以高度重视。

　　一、光伏项目涉及林地时必须取得使用林地审核同意书，否则属于违法占林

　　根据《森林法》《森林法实施条例》等相关规定，建设项目涉及林地的，则应先行取得林业部门核发的使用林地审核同意书，之后再向国土部门提出用地申请，并经作为最终审核主体的国务院林业主管部门或省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书，之后再向国土部门提出用地申请。未办理林地批复则擅自占用林地的，不仅可能遭受行政处罚，还可能导致刑事责任。

　　就审核流程而言，结合《森林法实施条例》第十六条的规定可知，项目方应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。具体审核主体如下：

　　就审核内容而言，则需分析项目拟用林地是否涉及限制或禁止占用的林地类型。根据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）（以下简称“153号文”）的规定，光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

　　最后，项目方应特别注意，用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。否则会受到行政机关的处罚，严重的将可能涉嫌 “盗伐、滥伐林木罪”，承担刑事法律责任。

　　二、光伏项目涉及草地时必须取得使用草地审核同意书，否则属于违法用地

　　根据《草原法》《草原征占用审核审批管理办法》等相关规定，建设项目涉及草地的，则应先行取得草原行政主管部门核发的使用草地审核同意书，之后再向国土部门提出用地申请，未办理草地批复则擅自占用草地的，不仅可能遭受行政处罚，还可能导致刑事责任。

　　就审核主体而言，具体权限划分为：（1）征用、使用草原超过七十公顷的，由国家林业和草原局审核；（2）征用、使用草原七十公顷及其以下的，由省级人民政府草原行政主管部门审核。

　　就审核内容而言，根据《草原征占用审核审批管理办法》第五条的规定可知，工程建设和修建工程设施应当不占或少占草原。除国家重点工程项目外，不得占用基本草原。

　　三、光伏项目不得以任何方式非法占用永久基本农田

　　基本农田作为光伏项目的红线，一旦涉及基本农田，项目方应尽量避让，提前修改项目选址，否则后续的用地风险极大，并且非法占用基本农田五亩以上即可构成非法占用农用地罪，项目方必须重点关注。

　　首先，根据《土地管理法》第四十五条第一款的规定，征收基本农田时需报国务院批准，程序极为繁琐。

　　其次，2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）（以下简称“8号文”）在“总体要求”中规定“禁止以任何方式占用永久基本农田”。该要求符合《土地管理法》规定的“基本农田保护制度”，并在8号文中进行了重申。此外，根据国家能源局、国务院扶贫办印发的《光伏扶贫电站管理办法》（国能发新能〔2018〕29号）的规定，县级政府负责落实村级扶贫电站的建设场址和用地，场址土地不得占用基本农田。

　　四、光伏项目涉及湿地（公园）、自然保护区、各类生态公园等敏感区域时，必须先行取得审批文件，否则构成违法用地

　　对于各类敏感区域，国家层面均有针对性地出台了相关规定，对项目选址、审批手续等事项提出了要求，故一旦项目涉及前述任何一类敏感区域时，均需提前进行论证，否则构成违法用地。

　　对于湿地而言，光伏建设项目应当不占或者少占湿地，经批准确需征收、占用湿地并转为其他用途的，必须按照“先补后占、占补平衡”的原则，依法办理相关手续。

　　对于湿地公园而言，我国明确禁止擅自征收、占用国家湿地公园的土地，确需征收、占用的，应当征求省级林业主管部门的意见后，方可依法办理相关手续，由省级林业主管部门报国家林业局备案。

　　此外，对于其他敏感区域而言，根据153号文中的规定可知，各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为光伏电站禁止建设区域。