财政部关于光伏补贴的表态 标志着一个时代的结束

　　财政部的一则官宣回复，将曾经被业内热烈讨论的补贴缺口问题，再次推上了舆论的制高点。

　　9月27日，财政部官网发布《财政部对十三届全国人大二次会议第9258号建议的答复》，其中明确了对于光伏存量项目的三个解决思路，一是拟放开目录管理，由电网企业确认符合补贴条件的项目，简化拨付流程；二是通过“绿证”交易和市场化交易等方式减少补贴需求；三是与税务部门保持沟通，进一步加强可再生能源电价附加征收力度，增加补贴资金收入。

　　财政部强调，在当前形势下，暂无法提高电价附加征收标准。另外，国债具有强烈市场信号，在非特殊时期或遇到特殊困难情况下，不宜启用。这意味着，此前被市场寄予厚望的两条可行措施，也化为了泡影。

　　10月8日，财政部发布了《关于2019年中央政府性基金预算的说明》。数据显示，2019年可再生能源电价附加收入预算数为835亿元，比2018年执行数增加48.9亿元，增长6.2％。2019年可再生能源电价附加支出预算数为866.1亿元，比上年执行数增加27.22亿元，增长3.2％。

　　值得注意的是，在2019年可再生能源电价附加支出预算数中：中央本级支出预算数为780.1亿元，按项目类型分：风电366.65亿元，光伏351.05亿元，生物质62.41亿元。

　　然而，这对于近年爆发性增长的光伏行业来说却仅仅是杯水车薪。中国光伏行业协会统计数据显示，2018年，中国可再生能源补贴缺口已超过1400亿元。根据财政部统计，截至2017年底，光伏电价补贴缺口达到1000亿元，光伏每年所需补贴约901亿元。

　　十余年间不断滚存下来的巨大补贴缺口，成为光伏行业的一道坎。根据财政部的最新表态，可以预见的是，此前大力扶持新能源的财政补贴即将完成历史使命，光伏的下一个五年，要靠自身的竞争力取胜。

　　01由来已久的补贴"沉疴”

　　随着雾霾问题加剧，能源安全问题日益突出，光伏等新能源产业的发展迫在眉睫，由此也埋下了补贴问题的火种。

　　2006年，国家颁布《中华人民共和国可再生能源法》，大力支持并发展可再生能源。在执行过程中，确立了我国上网电费结算方式。

　　2013年对于中国光伏行业来说，是一个具有里程碑意义的年份。这一年，中国光伏应用市场开始真正启动，并一路狂飙。

　　2013年7月，国务院发布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》。一个月后，国家能源局发布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，明确光伏补贴从金太阳“事前补贴”正式转为度电补贴。

　　具体而言，光伏的上网电价结算包含两部分：当地脱硫煤电价+可再生能源基金。而光伏补贴，实际上是“可再生能源基金”的另一种说法。它是根据国家的法律法规，从全国人民电费里面收取的，用之于全社会，本质上是很清晰的收支关系。依照可再生能源法，国家肩负着“直接收取”和“保障支付”的双重责任。

　　十余年过去，我国光伏新增装机和累计装机均已经领跑全球。受益补贴，从2013年到2018年，中国光伏行业新增装机分别为9.58GW、10.56GW、15.13GW、34.15GW、53.06GW、44.26GW，分别同比增长199.38%、10.23%、43.28%、125.71%、49.52%、-16.58%。

　　截至2019年4月底，已并网光伏达到1.81亿千瓦。但与之伴随的是，补贴缺口以燎原之势日益扩大，每年高达千亿之巨，大量的补贴不能及时到位，已经影响到企业的资金周转。不少光伏电站持有量较大的企业补贴拖欠数额已达数十亿元，导致民营企业纷纷出售手中电站资产，以改善现金流。

　　关于补贴缺口持续扩大的原因，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任、中国能源研究会可再生能源专业委员会主任委员李俊峰认为，一是征收不到位，导致入不敷出；二是征收额度没有随可再生能源规模的扩大而提高。李俊峰指出，补贴来源是从可再生能源电价附加征收，每年应征收1000亿元，但是征收比例仅75%左右，年度欠收200多亿元，长此以往而造成了历史欠账，并多年累积、滚存而成为1000亿元的缺口。

　　同时，作为可再生能源补贴的唯一来源，可再生能源附加的额度没有按照可再生能源法的要求及时调整。可再生能源电价附加自2007年的0.1分/千瓦时、2012年调整为0.015元/千瓦时，到2016年提高至0.019元/千瓦时。随着产业规模的扩张，总补贴数额同步增长。2017年，新能源装机大幅增长，但没有相应提高附加费。

　　根据中电联数据，截止2018年6月底，中国光伏总装机容量为15606万kW，而进入前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前中国总装机规模的32%。

　　行业分析人士计算，由于新能源项目快速增加，在包括光伏在内的所有新能源项目纳入补贴后，2018年底的补贴缺口高达2088亿元。

　　反观火电行业，与光伏行业相比则是天差地别。公开资料显示，从2000年到2017年近20年间，国家共计为国内煤电脱硫脱硝补贴了超过2万亿元，现在每年超过1200亿元，近二十年来平均每年的补贴也在1000亿左右，并且火电的补贴直接转移到了电价中进行全社会分摊。

　　对此不少专家指出，光伏承担了国家能源改革转型、节能减排、城市空气改良、环境污染和雾霾问题解决的历史使命和根本责任，当清洁能源达到煤电的真实价格时，就应当大力支持和发展，每年500-1000亿的补贴是值得的。同时有专家表示，如果社会用电每度附加增加到3分钱，补贴将由此全部解决。

　　02“量”“价”难全的补贴政策

　　实际上，合理的补贴政策，应经得起补贴成本和环境收益的核算。但从成效方面看，对光伏行业的补贴收益有且只有环境效益。这也在潜移默化中，形成了光伏补贴政策改革的难解之题。

　　目前，中国光伏装机容量已跃居世界第一，仍在高速发展。根据中国光伏行业协会统计，2007-2017年，光伏组件和系统价格下降幅度达90%。如今我国光伏组件的生产成本已降至近2元/瓦，系统设备投资已降至近5元/瓦的全球领先水平。在近期公布的光伏领跑者项目中，已有企业报出了0.31元/千瓦时的最低申报电价，创下中国光伏投标电价最低记录，已经低于当地的标杆燃煤电价。

　　对于政府而言，虽然高额补贴驱动了高速发展，却导致了政策调整的相对滞后。由于政府和能源企业信息之间的高度不对称，传统的固定电价制度难以适应光伏发电成本瞬息万变的形势，间接造成了补贴缺口的扩大。

　　对于企业来说，价格和产量是其参与市场竞争、赢取市场份额的筹码。此前的固定上网电价政策是在“量价齐升“的背景下推动光伏行业发展，也正是因此，多数企业选择无穷扩张产能，到了竞争开放的环境中，“量”“价”则难全。这种实际发展状况也衍生出补贴问题以及“弃光”量居高不下的双重悲剧。

　　对此，国家开始采用上网电价竞标的方式对光伏进行补贴。相比之下，上网电价竞标制度以市场竞价的方式，真实的发现和还原光伏发电的成本，为大幅度降低补贴资金提供了现实可行的选择。

　　从市场环境角度，此前业内专家对解决光伏补贴缺口提出了一系列建议，包括扩大上网电价竞标项目范围；调整新增装机规模；将上网电价调整到位，使光伏的投资回报率回归市场平均状况；适当增收居民用电的可再生能源电价附加；考虑已光伏发电一定占比原则，制定合理的最低保障利用小时数，促进光伏参与电力市场交易；加快电力市场改革，释放光伏发电的竞争优势等等。

　　如今，财政部的态度已经较为明显，电价附加征收标准无法提升，国债方式绝不可行，已有资金相对固定，解决方式却依旧困难重重。根据之前的补贴政策，光伏标杆电价将每年下降一次，而据目前的光伏成本下降速度，业内测算，在2020年前后，光伏将可以实现平价上网，不再需要国家补贴。

　　总体而言，在当前的新形势下，光伏已经迈入发展壮大的阶段，曾经催生光伏发电高额补贴政策的历史因素已经发生变化。时移世易，对光伏补贴的指望应当适可而止，当下的光伏行业，自谋生路才是硬道理。